Формирование общей системы административного управления Ростовом и Нахичеваном-на-Дону во второй половине XIX – начале XX вв.

Начало общей системе административного управления двумя городами, выросшими около крепости Д. Ростовского, было положено в эпоху либеральных реформ 1860–1870-х гг. В течение пореформенного полувека этот процесс, по сути своей весьма противоречивый, прошел несколько этапов в своем развитии. Таким образом, объединение двух городов в одно поселение, произведенное уже советской властью, представляется административным решением и поспешным, и некорректным по формам реализации, но логически завершающим тенденцию.

Накануне реформ эпохи Александра II на территории в 24 тыс. десятин, отведенной некогда для крепости Д. Ростовского, размещались два соседствующих уездных города – Ростов и Нахичеван. Оба они относились к Ростовскому уезду Екатеринославской губернии. В начале XIX в. города находились на расстоянии примерно одной версты друг от друга. С упразднением (в 1835 г.) крепости, передачей этой территории Ростову и ее застройкой административные границы поселений стали еще ближе друг другу. В целом же земли крепости между двумя городами распределены были неравномерно: около 4 тыс. десятин оказалось в распоряжении Ростова, 20 тыс. десятин было собственностью города Нахичевана.

Города-соседи отличались друг от друга типами развития поселений. Нахичеван как центр донской армянской колонии обладал привилегиями, полученными при его основании и закрепленными специальной грамотой Екатерины II. Ростов был единственным на юге России городом свободного непривилегированного развития. И статус города был им получен от имперской власти только начале XIX в. Наличие привилегий у того или иного актора нельзя оценивать только как благо для его обладателя. Вряд ли можно считать их стимулом развития, тем более развития экономического или социального. Очень показательна в этом плане оценка причин быстрого развития торговли в Ростове, сделанная комиссией таганрогской городской думы в начале 1860-х гг. С оттенком ревнивой зависти они отмечали: «Торговля избрала для складов своих ростово-нахичеванские берега Дона потому, что на протяжении всего фарватера реки только эта одна местность не состоит в ведении войска, коего исключительные права и преимущества препятствуют свободной торговой деятельности не принадлежащих войску лиц».

Уточняя эту оценку, следует отметить, что от привилегий Войска Донского преимущества для роста получал в основном Ростов, а не Нахичеван. Собственные привилегии защищали город от конкуренции, но ограничивали его рост и развитие. Это стало заметным накануне эпохи либеральных реформ в Российской империи. В начале XIX в. по числу жителей Нахичеван обгонял Ростов чуть ли не вдвое. Однако в 1862 г. в Ростове, по сопоставимым сведениям МВД России, проживало 24,6 тыс., в соседнем же городе – примерно 15,5 тыс. человек. Сумма производства промышленных предприятий Ростова достигала 2 млн руб., нахичеванских – только 90 тыс., причем работали они лишь для удовлетворения необходимых потребностей городских жителей, в отличие от ростовских, большая часть которых ориентировалась на потребности Донской области и Предкавказья.

Торговой экономической функцией к началу 1860-х гг. обладали оба города, однако сравнить уровень ее развития в количественных показателях невозможно. Причина этого – изоляционизм мысли и действия, который ярко продемонстрировали нахичеванские «отцы города» в период сбора сведений о состоянии городов в связи с готовящейся городской реформой. В справке, составленной чиновниками МВД для итогового обзора, отмечено: «Образованная в Нахичевани комиссия для составления соображений об улучшении общественного управления отозвалась, что она не находит надобности в изменении существующего на основании грамоты 14 ноября 1779 г. порядка, а потому и не представила никаких сведений о Нахичевани; описание города составлено по отчетам губернского статистического комитета за 1861 г. и другим источникам».

Написали министерские чиновники о нахичеванской торговле следующее: «Чрезвычайно деятельные и предприимчивые армяне занимаются преимущественно внутренней торговлей, которую они ведут с отдаленными местами империи. Весьма многие из мелких капиталистов промышляют маркитантством, мелочной торговлей и содержанием духанов на Кавказе не только при русских отрядах и поселениях, но даже в глубине гор между черкесами». Показательно, что составители сведений не упоминают о Нахичеване как центре внешнеторговых операций, в то время как Ростов за четверть века после открытия здесь в 1835 г. самостоятельной таможни вышел в лидеры по вывозу товаров среди экспортных портов Азовского моря, обогнав Таганрог. И это тоже результат действия нахичеванских привилегий. Предприимчивые греки, оценив стратегически важное положение Ростова и Нахичевана как важных центров имперской оптовой торговли и перекрестка торговых путей, стали перемещать свои экспортные конторы из Таганрога, но лишь в Ростов. Нахичеван для них был закрыт, как и для всех прочих неармян.

Изоляционистская позиция членов нахичеванской городской комиссии, возможно, и отражала настроение большинства жителей города в начале 1860-х годов, но далеко не всех. Примерно в это же время в Ростове начал масштабную предпринимательскую деятельность Я.С. Кушнарев, инвестировав значительные средства в перешедшую к нему небольшую табачную мастерскую, основанную одним из членов семьи нахичеванского предпринимателя С.К. Кушнарева. Похоже, Я. Кушнарев вполне осознанно выбрал не привилегии, а конкуренцию и более широкие возможности развития промышленного бизнеса в Ростове. Выбор оказался оправданным. Основанная им табачная фабрика быстро превратилась в крупное первоклассное предприятие, а сам Кушнарев – в поставщика императорского двора. В эпоху реформ одной из задач либеральных бюрократов-реформаторов была унификация условий экономического и социального развития в разных районах Европейской России. Решение этой задачи предполагало ликвидацию обособленности ряда территорий и привилегий сословий и групп, на этих землях проживавших.

В конце 1860-х гг. была ликвидирована обособленность территорий казачьих войск, и эти земли стали доступны для поселения и разнообразной деятельности всех российских подданных. Сложнее обстояло дело с теми привилегии, обладание которыми подкреплялось специальными императорскими грамотами, как это было с привилегиями Войска Донского или нахичеванских армян. Привилегии, дарованные последним грамотой Екатерины Великой, формально никто не отменял, но проведение реформ и частное законодательство эпохи способствовали их постепенной ликвидации. Одной из первых привилегий была ликвидирована обособленность Нахичевана. В декабре 1864 г. император утвердил положение Комитета министров «О порядке получения купеческих свидетельств иногородними лицами, желающими производить торговлю в городе Нахичевани». Отныне все желающие могли, приписавшись к купечеству Ростова, выбирать там же свидетельства для занятия предпринимательством в Нахичевани, что специально помечалось на промысловых документах.

При этом законодатель сослался на существующую практику получения купцами того или иного города особых свидетельств для содержания предприятий вне города его приписки. Это решение и положило начало ликвидации обособленности города, создав юридическую базу для развития в нем предпринимательства различных групп населения России и иностранцев. В связи с проведением земской реформы территория компактного проживания армян была подчинена ведению Ростовского уездного земства Екатеринославской губернии. Деятельность его началась в 1866 г. Большая часть земских уездных учреждений, кстати, была размещена в Нахичевани из-за нехватки помещений и места для их сооружения в Ростове. Само же Екатеринославское губернское земство в 1866–1869 гг. стало ареной обсуждения способов ликвидации привилегий города-соседа Ростова.

В столичные учреждения земством направлялись многочисленные ходатайства, инициированные ростовцами. Так, в декабре 1866 г. на заседании земства в Екатеринославе был поднят вопрос о необходимости подчинить Нахичеван действию общих законов империи и о «слиянии» Нахичевана и Ростова. Первый вопрос земцы посчитали особо значимым и требующем скорого разрешения. Об этом и ходатайствовали, выйдя тем самым за пределы своей компетенции, о чем напомнил им генерал-губернатор П.Е. Коцебу.Не менее интересен исторический контекст, в котором возникла эта земская инициатива. В октябре 1866 г. решением Комитета министров, утвержденным императором, и, видимо, по инициативе МВД нахичеванская полиция была подчинена ростовскому полицмейстеру, а нахичеванский окружной заседатель – ростовскому уездному исправнику. В решении подчеркивалась временность этой меры «до рассмотрения в законодательном порядке вопроса о преобразовании нахичеванской полиции». Решение было оформлено как Сенатский указ Екатеринославскому губернатору и опубликовано в Екатеринославе в начале декабря 1866 г., а в Ростове в январе 1867. На первый взгляд, существенно мало что изменилось. В рабочем порядке и как мера временная под управлением ростовского полицмейстера оказалось 4 полицейских участка вместо привычных трех ростовских.

Но следует учитывать то обстоятельство, что в любом уездном городе России полицмейстер был не просто начальником полиции, а высшим должностным лицом царской администрации на подведомственной ему территории. При таком взгляде на вещи можно говорить о том, что с 1867 г. два города были объединены под контролем одного представителя царской администрации. Распоряжения полицмейстера (городничего) являлись обязательными для их хозяйственных управлений и впоследствии для выборного городского самоуправления. И всякий раз, когда в последующие годы в столичных коридорах власти всплывал вопрос об образовании то «ростово-нахичеванского», то просто «ростовского» градоначальства, речь шла лишь об объеме властных полномочий представителя царской администрации, а не о создании единого административного управления городами. Оно уже существовало.

В 1870–1880-х гг. продолжался поиск форм административного управления преуспевавшими торговыми городами Ростовом, Нахичеваном и Таганрогом, отделенными землями Войска Донского от Екатеринославской губернии, частью которой они официально были. По мере того, как росла значимость их как экономических центров юга России, увеличивалось население, а городские думы и управы, созданные в 1871 г., начали достаточно компетентно решать вопросы хозяйственного и коммунального развития, эффективный контроль за ними со стороны царской администрации стал насущной проблемой, обсуждавшейся как на краевом уровне, так и в столичных департаментах.

К середине 1870-х гг. обособленность и почти все привилегии Нахичевана остались в прошлом. Очевидно, среди нахичеванцев разных слоев и групп существовали как сторонники интенсификации связей с Ростовом, выгоды от которых могли восприниматься как своего рода компенсация за утрату некогда дарованных привилегий, так и ее противники. Свидетельство этому – ходатайство нахичеванской думы (1885 г.) о создании в городе некогда обещанной отдельной полицейской структуры, не подчиненной ростовскому полицмейстеру. Последовало оно в связи с инициативами нового одесского генерал-губернатора Х.Х. Роопа (1884 г.) по преобразованию административной системы в Приазовье.

Среди предложенных им реформ был и проект создания особого Ростово-Нахичеванского градоначальства. Необходимость последнего он мотивировал проявившимся бессилием местных властей (ростовского полицмейстера) во время еврейского погрома 1883 г. в Ростове. Не менее опасным, по его мнению, было и то, что «власть полицмейстера оказывается для Ростова особенно бессильной по отношению к городскому общественному управлению, составленному в большинстве из весьма зажиточных, хотя и малоразвитых людей, которые легко могут захватить все дела в свои руки».

Проект градоначальства по поручению Х.Х. Роопа разрабатывался екатеринославским губернатором, о чем свидетельствует обсуждение ряда финансовых вопросов на заседаниях ростовской думы в 1885 году. Она в это время вновь возглавлялась А.М. Байковым, сторонником объединения Нахичевани и Ростова в рамках градоначальства. Впрочем, лично А.М. Байков стремился не только к этому. В письме екатеринославскому губернатору (27 февраля 1884 г.), рассуждая о готовившемся проекте, он писал: «…образование одного градоначальства из обоих городов дает новое предположение, что настало время объединения и их хозяйств». У губернской и краевой администрации подобные претензии поддержки не встретили, но они разделялись гласными ростовской думы, по крайней мере, частью их. Не случайно дума уполномочила Байкова представить в столичных инстанциях как возражения по поводу учреждения в Нахичевани особой полиции, так и «соображения о пользе и необходимости более тесного слияния экономического и хозяйственного обоих городов». В итоге между городами-соседями возродился конфликт двадцатилетней давности, новацией в развитии которого стало участие в нем пока еще немногочисленных органов печати.

Впрочем, он был исчерпан достаточно быстро. В мае 1886 г. последовало предложение наказного атамана Войска Донского ликвидировать административную чересполосицу присоединением городов Ростова, Нахичевана, Таганрога и Азова к ОВД. Оно сразу нашло поддержку и военного ведомства, и императора Александра III. Вопрос об образовании ростово-нахичеванского градоначальства оказался временно снят с министерской повестки дня, а присоединение городов к ОВД реализовано вопреки мнению ведущих министерств (кроме военного) и большинства членов Государственного Совета. Включение крупных коммерческих центров в состав казачьей области (с 1888 г.), вероятно, позволило в известной мере пополнить поступления в быстро скудевшую казну Войска Донского, однако проблему эффективного управления динамично росшими городами оно не решило.

В конце1902 г. в ВМ и в МВД поступила записка войскового наказного атамана Максимовича, в которой весьма подробно и красочно рисовались все те же недостатки административного управления городами Ростовом и Нахичеваном, которые неоднократно отмечались одесскими генерал-губернаторами в 1860–1880-х гг.: «…полицмейстер недостаточно авторитетен в отношениях с иностранными консульствами, портовым начальством, прокурорским и жандармским надзором, местными городскими управлениями. Власть полицмейстера недостаточна для руководства борьбой с рабочими выступлениями. Войсковой наказной атаман и начальник штаба вынуждены были руководить подавлением стачки (в ноябре 1902 г. в Ростове – Н.С.) лично». Атаман заявлял также, что еще в 1899 г. по его инициативе городские думы обоих городов обсудили вопрос о целесообразности образования градоначальства и обе высказались за таковое.

Ростовское-на-Дону градоначальство, образованное в 1904 г., объединило Ростов и Нахичеван в рамках особой административной единицы. «В состав градоначальства входят города Ростов на Дону и Нахичевань с землями, к сим городам принадлежащими, а равно местная железнодорожная станция и станционные сооружения». Оба города изымались из ведения военного ведомства, Донского областного правления и окружных учреждений Ростовского округа и вновь передавались в ведение МВД. Градоначальник в Российской империи – администратор высокого ранга. Должность по статусу была генеральской, градоначальники на вверенной им территории обладали правами губернаторов. При ростовском градоначальнике было образовано Особое по городским делам присутствие «для обсуждения дел, касающегося общественного управления сих городов». Помимо единой для обоих городов полиции Ростов и Нахичеван получили одно на двоих городское по воинской повинности присутствие и общее городское попечительство о детских приютах.

В бюрократической иерархии ростовский градоначальник подчинялся войсковому наказному атаману как генерал-губернатору. С образованием градоначальства усилилось административное воздействие на органы местного самоуправления и городской социум Ростова и Нахичевана. Вместе с тем его можно считать вехой на пути объединения городов-соседей, которая, с одной стороны, способствовала складыванию общего пространства деятельности жителей градоначальства, с другой, – сохраняла основания для попыток расширения тем или иным образом хозяйственной территории Ростова за счет многоземельного соседа. Но последний аспект – сюжет для особого рассмотрения.

Самарина Наталья Васильевна – кандидат исторических наук, доцент, независимый исследователь, г. Ростов-на-Дону. "Нахичевань-на-Дону: история и современность (К 240-летию переселения армян на Дон)." Материалы международной научной конференции. г. Ростов-на-Дону, 18–19 октября 2019 г.